Weshalb die Fusion von Gemeinden scheitert

Die Zahl der Gemeinden in der Schweiz sinkt von Jahr zu Jahr. Das hat vor allem mit den Gemeindefusionen zu tun. Doch eine Vorlage zur Fusion von Gemeinden muss immer auch eine Volksabstimmung in den beteiligten Kommunen überstehen. Was braucht es, damit solche politischen Kraftakte die Unterstützung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger tatsächlich erhalten? Eine wissenschaftliche Untersuchung hat nun erstmals Faktoren analysiert, die einem Fusionsprojekt zum Durchbruch verhelfen oder es scheitern lassen. Autor der Studie ist der Politologe Michael A. Strebel.

Volk stimmt den Gemeindefusionen mehrheitlich zu

Die Zahl der Gemeinden ist seit dem Jahr 2000 kontinuierlich gesunken (siehe Abbildung). Die Mehrheit der Fusionsprojekte war erfolgreich und wurde in den dazu nötigen Volksabstimmungen von allen Gemeinden angenommen.

Eine Minderheit von Fusionsprojekten scheiterte jedoch am Widerstand einer oder mehrerer involvierter Gemeinden. Für die involvierten Gemeindebehörden ist das ein herber Rückschlag, wenn eine Fusionsvorlage scheitert, werden doch ziemlich viel Zeit und Geld in solche Projekte gesteckt. Hinzu kommt, dass die Promotoren nicht nur mit einem negativen Volksentscheid konfrontiert sind, sondern die Niederlage an der Urne auch als Vertrauensverlust des Souveräns interpretiert werden kann.

Fusionsprojekte und Gemeindezahl (2000–2016)

In der Regel werden Gemeindefusionen mit zwei Ansätzen erklärt, dem Problemdruck und dem politischen Einfluss. Strebel: «Einerseits werden Fusionen als Lösung für Probleme wie die Besetzung von Milizämtern, hohe Kosten für die Bereitstellung von Dienstleistungen oder eine nicht professionalisierte Verwaltung gesehen.»

Andererseits, so Strebel, bedeute eine Fusion für die betroffenen Bürgerinnen und Bürger auch, dass sie ihre Entscheidungsmacht in lokalen Belangen künftig mit mehr Leuten teilen müssen: «Im Extremfall bedeutet es sogar, dass die eigene Gemeinde in einer anderen Gemeinde aufgeht.» Dies wiederum könne Widerstände und Skepsis hervorrufen.

Zwei wesentliche Einflussfaktoren

1. Problemdruck: Als Indikatoren dienen Strebel die Gemeindegrösse sowie die finanzielle Situation der Gemeinden (Verschuldung und Steuerfuss). Kleine Gemeinden haben oft mehr Probleme, Ämter zu besetzen und können weniger von Skaleneffekten in der öffentlichen Verwaltung profitieren. Ärmere Gemeinden sehen in der Fusion häufig einen Ausweg aus der finanziellen Misere.

2. Politischer Einfluss: Diesen misst Strebel über den SVP-Stimmenanteil, die Bevölkerungsfluktuation und das Grössenverhältnis einer an der Fusion beteiligten Gemeinde zur neuen fusionierten Gemeinde. Der SVP-Stimmenanteil dient dem Politologen als Hinweis für die Empfänglichkeit der Stimmberechtigen für einen Identitäts-Diskurs. Also darüber, wie die Bevölkerung die Idee von Fremd- gegenüber Selbstbestimmung gewichtet. Einen weiteren Faktor fand Strebel im Anteil der Zu- und Abwanderung an der Gesamtbevölkerung einer Gemeinde. Dies sind Indizien für den Zusammenhalt in einer Gemeinde. Die Annahme: Der Zusammenhalt ist geringer, je stärker sich die Bevölkerung verändert. Bei geringem Zusammenhalt ist auch die Bindung der Bürgerinnen und Bürger an ihre Gemeinde geringer, was wiederum die Bedeutung der politischen Einflussnahme auf der lokalen Ebene reduziert. Und schliesslich beschreibt das Bevölkerungsverhältnis der existierenden zur neuen, fusionierten Gemeinde den möglichen Verlust an Mitsprache in der fusionierten Gemeinde: je kleiner dieses Verhältnis, desto grösser ist die Bedeutungsabnahme der individuellen Stimme und desto grösser der Verlust des politischen Einflusses.

Was bedeutet dies nun für Gemeindebehörden, die ihren Souverän von einer Fusion überzeugen möchten? In kleinen Gemeinden erscheint eine Argumentation einfach: Es reicht wohl meist, auf den Problemdruck und die erhoffte Milderung desselben durch die Fusion hinzuweisen, um die Stimmenden zu überzeugen.

In grösseren Gemeinden ist die Sache hingegen komplexer. Hier sind die gängigen Argumente für Fusionen – grössere Einheiten erlauben Kosteneinsparungen, bessere Dienstleistungen und eine professionalisierte Verwaltung – nicht ausreichend. Strebel sagt: «Vielmehr müssen Wege gefunden werden, um die Ängste der Bevölkerung vor politischem Einflussverlust zu zerstreuen – beispielsweise indem bei der Aushandlung des Fusionsvertrags den kleineren Fusionspartnerinnen für eine Übergangsfrist eine feste Anzahl Sitze im Gemeinderat zugesichert werden.»

Strebel, Michael A. (2019): Why Voluntary Municipal Merger Projects Fail: Evidence from Popular Votes in Switzerland in Local Government Studies.

Aufsatz bei DeFacto.expert: Problemdruck oder politischer Einfluss? – Gemeindefusionen in Volksabstimmungen