«Es dominiert ungezähmtes Kantonslobbying»

Föderalismusforscherin Rahel Freiburghaus erklärt, was die Schweiz von Deutschland lernen könnte – und warum die Zentralisierung immer mehr zunimmt.

Föderalismusforscherin Rahel Freiburghaus über den Föderalismus in ihrer Freizeit: «Wenn Fussball auch Föderalismus ist, was es durchaus sein kann, gibt es in meinem Freizeitverhalten auch eine föderale Komponente. Ich bin ein grosser Fussballfan, bin immer im Wankdorf». (Foto: zvg)

Schweizerinnen und Schweizer bilden sich bei aller Kritik viel ein auf den Föderalismus. Zu Recht?

Rahel Freiburghaus: Da muss man inzwischen differenzieren. Schon vor der Pandemie zeigte 2017 eine Umfrage, dass der Föderalismus gerade bei den Jüngeren einen schweren Stand hat. Der Begriff passt in jede 1.-August-Rede, möglichst noch in eine Floskel verpackt. Fragt man die Leute aber konkret, was Föderalismus sei, so haben viele nur eine vage Vorstellung.

Was ist Ihre Vorstellung von Föderalismus?

Freiburghaus: Für mich ist es ein Gemeinwesen, das aus mehr als einer Ebene besteht. Dabei haben die einzelnen Ebenen so viele Freiheiten wie möglich, arbeiten aber gleichzeitig auch eng zusammen.

Sie haben das Funktionieren des Föderalismus in der Pandemie untersucht und sind zum Schluss gekommen, Deutschland habe uns Einiges voraus. Warum?

Freiburghaus: Ob es uns wirklich Einiges voraushat, ist eine Frage der politischen Bewertung. Was Deutschland aber besser macht, ist, dass die Bundesländer viel direkter, formalisierter eingebunden sind. In der Schweiz dominiert ungezähmtes und Ungleichheit stiftendes Kantonslobbying.

Woran machen Sie das fest?

Freiburghaus: Jeder Kanton versucht, sich so viel wie möglich vom bundespolitischen Kuchen abzuschneiden, so viele Autobahnzubringer oder Bahnanschlüsse zu bekommen wie möglich. Das ist Lobbying, wie man es Wirtschaftsverbänden und anderen Interessengruppen vorwirft. Die Kantone verhalten sich eigentlich sehr ähnlich – mit dem zentralen Unterschied, dass ihre bundespolitische Mitwirkung in der Bundesverfassung ausdrücklich vorgesehen ist. Deutschland hat mit dem Bundesrat eine Institution, welche die Regierung der Bundesländer direkt einbindet. Das gibt mehr Rahmen, ein geregeltes Miteinander von Bund und Ländern.

Die Schweiz hat die Pandemie mindestens so gut gemeistert wie Deutschland. Führt der Rahmen auch zu besseren Resultaten?

Freiburghaus: Zeitweise hatte die Schweiz eine sehr hohe Übersterblichkeit, kam dann aber auf ein vergleichbares Niveau wie Deutschland, obwohl Deutschland sehr viel restriktivere Massnahmen ergriffen hatte. Letztlich waren die Resultate sehr ähnlich. Unterschieden hatte sich vor allem der Prozess.

Welche Vorteile bringt das?

Freiburghaus: Nehmen wir die Gleichheit der Kantone, ein wesentliches Verfassungsprinzip. Jeder Kanton sei den anderen gleichgestellt, egal ob Zürich mit 1,5 Millionen oder Appenzell Innerrhoden mit 16’000 Einwohnern. In Realität aber versucht jeder Kanton, für sich selber den grössten Vorteil herauszuholen. Das führt zu Ungleichheiten. In Deutschland steht hingegen im Grundgesetz, die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse sei bundesweit zu wahren. Der ganze Prozess ist viel stärker darauf bedacht, dass Gleichheit nicht nur als toter Buchstabe in der Verfassung steht. Sondern dass tatsächlich versucht wird, für alle Bundesländer ebenbürtige Möglichkeiten zu schaffen.

Liegt es auch an der Mentalität? Wettbewerb, etwa der Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen, hat bei uns einen hohen Stellenwert.

Freiburghaus: Ja, aber im Schweizer Föderalismus spielt auch ein starker Solidaritätsgedanke. Wir sehen das beim Finanzausgleich, der den wenigen Geberkantonen viel abverlangt. Sie müssen immer tiefer in die Tasche greifen, sind im Bundesparlament aber numerisch völlig unterlegen und verfehlen auch das Quorum für ein Kantonsreferendum. Sie werden gewissermassen zur Solidarität gezwungen. Einen wesentlichen Einfluss hat die Geschichte.

Inwiefern?

Freiburghaus: In Deutschland mit dem riesigen Ost-West-Gefälle sind Unterschiede politisch delikat. Aufgrund seiner Geschichte muss das Land dafür sorgen, dass der Osten nicht noch weiter abgehängt wird und sich keine Ressentiments entwickeln.

In der Schweiz wurde während der Pandemie der «Flickenteppich» der Massnahmen kritisiert, während der Ukrainekrise das Flüchtlingsmanagement der Kantone. Gerät der Föderalismus immer mehr unter Druck?

Freiburghaus: Seit der Gründung des Bundesstaates gibt es einen klaren Trend: Die Zentralisierung der Gesetzgebung nimmt stark zu. Das hat nichts mit Covid oder der Ukraine zu tun, sondern ist ein Prozess, der notabene in allen Föderationen sichtbar ist. Die Moderne schuf immer neue Bereiche, in denen der Staat eingreifen musste, etwa die Regulierung der Kernkraft. Weil Verflechtung und Komplexität in diesen neuen Politikfeldern besonders ausgeprägt sind, ermächtigte man in der Regel den Bund.

Womit der Bund immer mächtiger wurde?

Freiburghaus: Die Gesetzgebung wurde zwar im Lauf der Zeit zunehmend zentralisiert, der Vollzug aber ist in der Schweiz bis heute dezentral geblieben. Deshalb wäre es falsch, generell von einem Rückzug des Föderalismus zu sprechen. Man muss unterscheiden, von welcher Art der Zentralisierung man spricht: der Kompetenz, Gesetze zu machen oder der Kompetenz, sie zu vollziehen? Je nachdem, worauf man den Scheinwerfer richtet, sieht man eine mehr oder weniger föderale Schweiz.

Die Konferenz der Kantonsregierungen KdK hat aber allen Grund dazu, den Föderalismus stärken zu wollen?

Freiburghaus: Ja, denn auch die zunehmende internationale Verflechtung höhlt den Föderalismus aus. Nehmen wir zum Beispiel das institutionelle Abkommen mit der EU: Trotz jahrelanger Verhandlungen hätten die Kantone manche Kröte schlucken müssen und wegen des Verbots staatlicher Beihilfen Probleme bekommen, etwa bei den Kantonalbanken. Da kann die KdK lange versuchen, in «Bundesbern» zu lobbyieren. Diese Dinge werden anderswo entschieden.

Ist der Föderalismus noch «die einzig richtige Staats- und Organisationsform für die Schweiz», wie der Generalsekretär der KdK kürzlich sagte?

Freiburghaus: Man darf nicht unterschätzen, wie 700 Jahre Geschichte bis heute nachhallen. Die Schweiz ist aus dem Zusammenschluss kommunaler Talschaften entstanden, verbunden mit der tiefen Überzeugung, man dürfe bloss keine grossen Einheiten schaffen, sondern müsse die Freiheit im Kleinen, im Lokalen bewahren.

Wie passt der Wunsch nach einer starken zentralen Führung in der Pandemie dazu?

Freiburghaus: Zwar wurde das «Hin und Her» zwischen den Kantonen kritisiert und gefordert, jetzt müsse man zentralisieren. Aber Zentralisierung ist für viele Leute eine mindestens so wenig konkrete Vorstellung wie der Föderalismus. Wenn sie gefragt werden, was sie darunter verstehen, geben sie nur sehr vage Antworten. Mir scheint: Zentralisierung ist eine Projektionsfläche geworden, zu der in der Schweiz kein je gewesenes Konzept besteht, was sie umso attraktiver macht. Man wünscht sich einfach die Alternative, denn die kann ja nur besser sein.

Krisen erfordern schnelles Handeln und halten sich nicht an föderalistische Organigramme. Wo sehen Sie Reformbedarf?

Freiburghaus: Bevor man Föderalismusformen andenkt, muss man schauen, wo das Problem liegt: Ist es struktureller Natur, weil wir 26 kleine Gebilde haben? Dann muss man an der Schweizer Karte herumschrauben und Gebiete zusammenlegen. Oder verfehlen unsere föderalistischen Institutionen, wie sie in der Verfassung stehen – Ständerat, Ständemehr, Kantonsreferendum und Standesinitiative – ihren Zweck und stellen die Mitwirkung der Kantone im Bund nicht mehr sicher? Oder sind unsere Prozesse schlecht: steckt zu wenig Tempo drin, gibt es Reibereien, Doppelspurigkeit?

Wo würden Sie ansetzen?

Freiburghaus: Die Antwort liegt wohl irgendwo dazwischen. Die heilige Kuh in der Schweiz ist die Kantonsfusion. Man sollte nicht damit beginnen, Kantone zusammenzulegen. Politisch machbarer ist, bei einer klugen Verbindung der Reform von Prozessen und Institutionen zu beginnen. Gleichzeitig müssen wir aufpassen, dass wir in das bundesstaatliche Gefüge keinen Fremdköper einstreuen, der dem Ständerat das Gefühl vermittelt, er werde entmachtet. Wenn man das alles bedenkt, landet man bei einer Art Krisenstab oder einem gemeinsamen Führungsorgan von Bund und Kantonen.

Wie es das in einigen Bereichen schon gibt?

Freiburghaus: Ja, zum Beispiel die Digitale Verwaltung Schweiz DVS, die Anfang 2022 operativ wurde. Im politischen Führungsgremium haben alle drei Staatsebenen Einsitz: drei Bundesräte, fünf Kantonsvertretungen und drei kommunale Repräsentanten. Sie müssen nicht mehr wie wild gegeneinander lobbyieren und versuchen, über informelle Kontakte etwas für sich herauszuholen. Sondern alle sitzen gemeinsam am Tisch, um die digitale Transformation voranzutreiben. Und es ist keine Superinstitution, welche die bestehenden konkurriert.

Was können wir von anderen föderalistischen Ländern lernen?

Freiburghaus: Interessant wäre ein an die Schweiz angepasstes «Bundesratsmodell» nach deutschem Vorbild. Deutschland hat auch eine Länderkammer, eine Art Ständerat. Deren Mitglieder werden aber nicht gewählt, sondern die Regierungen der Bundesländer entsenden Vertretungen und nehmen so direkt Einsitz. Das könnte man auch kombinieren. Etwa, indem einer der beiden Sitze jedes Kantons weiterhin gewählt wird. Für den anderen Sitz könnten die Kantonsregierungen selber ein Mitglied bestimmen.

Würde der Ständerat damit wieder zu dem, was er mal war – nämlich eine Vertretung der Kantone?

Freiburghaus: Wenn man die Ständerätinnen und Ständeräte befragt, wen sie eigentlich vertreten wollen, sagen in Befragungen immer alle sofort: den Kanton. Wer das Stimmverhalten untersucht, sieht jedoch: Steht Parteibuch gegen Kantonswappen, wird dem Parteibuch immer häufiger der Vorzug gegeben. Da klaffen Selbstbild und Realität stark auseinander. Gut messbar ist das seit der Einführung der elektronischen Stimmabgabe. Der Druck der Parteien hat auch im Ständerat massiv zugenommen, insbesondere bei den beiden Polparteien SP und SVP.

Um das System zu ändern, bräuchte es wohl eine lange Übergangsfrist, damit es nicht am geballten Widerstand der aktuellen Amtsinhaber scheitert?

Freiburghaus: Das ist das Grundproblem der institutionellen Reformen in der Schweiz: Die Reformhürden sind so hoch, dass die Akteure sie gar nicht erst anpacken, um nicht zu scheitern. Statt zu reformieren, entwickelt man Umgehungsstrategien. Die Kantonsregierungen haben keinen Hebel, die Kantonsvertreterinnen und -vertreter im «Stöckli» dazu zu bringen, so zu stimmen, wie sie es gerne hätten. Instruktionen sind verboten. Also finden sie Wege, um den Informationsfluss so gut wie möglich aufrecht zu erhalten. Die bernische Regierung etwa lädt «ihre» Ständeratsvertretung in ihre Regierungssitzung ein; in anderen Kantonen schreibt die Kantonsregierung die Standesvertretung an und gibt ihre Wünsche durch. Diese Umgehungsstrategien sind darauf angelegt, die aus Kantonssicht bestmöglichen Ergebnisse zu erreichen, im Rahmen der geltenden institutionellen Regeln.

Würden weitere Erkenntnisse aus der Forschung ein Umdenken beschleunigen?

Freiburghaus: Weil der Föderalismus als langweiliges und festgefahrenes Strukturprinzip verstanden wurde, hat die Forschung lange Zeit gar nicht erst begonnen, sich zu fragen, wie die Staatsebenen in föderalen Staaten tatsächlich zusammenwirken. Da liegt noch sehr viel im Argen. Besonders vielversprechend ist, nicht mit einer starren, engen Verfassungsperspektive auf den Föderalismus zu schauen, sondern dafür die Literatur zu Lobbying und Interessengruppen heranzuziehen. In der Schweiz ist das fast der Sündenfall; viele stören sich am als anrüchig empfundenen «föderalen Lobbyingbegriff». In den USA ist das aber schon seit den 70er-Jahren gang und gäbe. Unter diesem Blickwinkel lässt sich noch Einiges herausholen.

Haben Sie schon entsprechende Pläne?

Freiburghaus: Ja, mit meiner Dissertation, meinem Buch, das ich am Schreiben bin, versuche ich genau das: nämlich mit einem Lobbyingfilter auf den Schweizer Föderalismus zu blicken.

Bestimmt der Föderalismus auch Ihre Freizeit?

Freiburghaus: Wenn Fussball auch Föderalismus ist, was es durchaus sein kann, gibt es in meinem Freizeitverhalten auch eine föderale Komponente. Ich bin ein grosser Fussballfan, bin immer im Wankdorf.

Als Fan der Young Boys?

Freiburghaus: Selbstverständlich. Und ich spüre immer, wie viel Energie und wie viel Identität in unseren Kantonen steckt. Mir muss man nicht sagen, wie sehr es mich wurmt, wenn YB dem FCZ unterliegt – weil es mich «grüslig» nervt, gegen Zürich zu verlieren.

Rahel Freiburghaus (27) arbeitet als Assistentin und Doktorandin am Lehrstuhl für Schweizer Politik am Institut für Politikwissenschaft (Universität Bern). Sie unterrichtet dort universitäre Lehrveranstaltungen zu Reformbedarf und Reformideen im politischen System der Schweiz. Freiburghaus lebt in Bern.

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